城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護(hù)社會公正與公平的重要依據(jù)，具有重要公共政策的屬性。

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城鄉(xiāng)規(guī)劃是城市政府關(guān)于城市發(fā)展目標(biāo)的決策，因此盡管各國由于社會經(jīng)濟(jì)體制、城市發(fā)展水平、城市規(guī)劃的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的不同，城市規(guī)劃的工作步驟、階段劃分與編制方法也就不盡相同，但基本上都按照由抽象到具體，從戰(zhàn)略到戰(zhàn)術(shù)的層次決策原則進(jìn)行。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個(gè)綜合性學(xué)科，涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、旅游規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、風(fēng)景園林、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)保、水利工程等專業(yè)。

城市規(guī)劃的科學(xué)意義

城市規(guī)劃的科學(xué)意義

導(dǎo)語：現(xiàn)代城市規(guī)劃理論始于人們從社會改革角度對解決城市問題所作的種種探索。19世紀(jì)上半葉，一些空想社會主義者繼空想社會主義創(chuàng)始人莫爾等人之后提出種種設(shè)想，把改良住房、改進(jìn)城市規(guī)劃作為醫(yī)治城市社會病癥的措施之一。他們的理論和實(shí)踐對后來的城市規(guī)劃理論頗有影響。

1　 城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則問題的緣起

18世紀(jì)下半葉，隨著突飛猛進(jìn)的工業(yè)化進(jìn)程，城市在人類歷史上第一次得到了空前的發(fā)展，但也逐漸產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境污染、生活品質(zhì)惡化等一系列城市問題，現(xiàn)代城市規(guī)劃理論和實(shí)踐就是圍繞這些問題的解決應(yīng)運(yùn)而生的。

城市規(guī)劃的實(shí)質(zhì)在于合理利用城市的土地和空間資源，協(xié)調(diào)城市功能布局以及進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和全面安排，故而其著眼點(diǎn)遠(yuǎn)離建筑物質(zhì)形態(tài)而偏向于社會的整體平衡，是一種強(qiáng)調(diào)總體協(xié)調(diào)、彼此相關(guān)而不突出個(gè)體的政策過程取向。

但具體城市的建設(shè)大都還是由許許多多的、彼此并不一定相關(guān)的個(gè)體項(xiàng)目構(gòu)成。如建筑設(shè)計(jì)或是小范圍的外部空間設(shè)計(jì)，一個(gè)委托人、一份設(shè)計(jì)書、一筆資金就可以達(dá)到目的。在屬性上，這種設(shè)計(jì)主要反映業(yè)主及其能對建筑建造過程產(chǎn)生影響的那些人的思想與價(jià)值觀念，而忽略了整體效應(yīng)與彼此間的聯(lián)系，是一種有突出個(gè)性的工程產(chǎn)品取向。

如果人們直接以城市規(guī)劃去指導(dǎo)微觀的項(xiàng)目建設(shè)和建筑設(shè)計(jì)，極易造成彼此間的脫節(jié)，并直接導(dǎo)致環(huán)境品質(zhì)的下降，中觀層面的現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)(Urban Design)，作為兩者間的“減震器”，就是在這種情況下逐漸發(fā)展起來的。其根本目的在于，通過對城市社會的空間環(huán)境設(shè)計(jì)，改善人們的生存空間的環(huán)境質(zhì)量和生活質(zhì)量。

傳統(tǒng)城市設(shè)計(jì)主要與“美”的塑造、或“城市美化”相關(guān)。人們通常認(rèn)為，城市建設(shè)的管理依據(jù)應(yīng)該是具象的建筑效果圖和明確的建筑高度、層數(shù)、樓地板面積等數(shù)據(jù)，而事實(shí)上，現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單純“美“的問題，而越來越擴(kuò)展到其它的方面。城市中不僅有物質(zhì)形態(tài)的具象內(nèi)容，更有精神和文化形態(tài)等無形層面的內(nèi)容。通過它們，我們才能在現(xiàn)實(shí)生活中找到自己的定位，而這些內(nèi)容恰恰是傳統(tǒng)管理手段無法表達(dá)的內(nèi)容。與此同時(shí)，城市發(fā)展又是一個(gè)龐大而系統(tǒng)的連續(xù)漸進(jìn)過程：一方面，建設(shè)力量來自方方面面，涉及無數(shù)的決策者、設(shè)計(jì)者、開發(fā)商與施工人員;另一方面，社會變遷異常迅速，瞬息之間，開發(fā)商變了，設(shè)計(jì)師變了，經(jīng)濟(jì)條件變了，建筑思潮也變了，而這些變化因素又必然會引發(fā)建筑高度、形狀、位置等的變動，所以最終的建成場景與最初的設(shè)計(jì)圖紙相比往往是大相徑庭，面目全非。在這種情況下，那些硬性的指標(biāo)和與其相關(guān)的終極式效果圖也就失去了管理的價(jià)值，而真正陷入 “紙上畫畫，墻上掛掛”的窘境。

于是在現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)的實(shí)踐過程中，人們逐漸研究出城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則這一法令型成果形式。

顧名思義，導(dǎo)，乃引導(dǎo)、啟發(fā)之意;則，為規(guī)則、榜樣之解，故而，導(dǎo)則既是行為的先導(dǎo)，又是遵守的法則。本文以下僅從技術(shù)觀、自然觀和方法論三個(gè)層面論述城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的科學(xué)意義，進(jìn)一步闡明其與城市建設(shè)的內(nèi)在關(guān)系。

2 　科學(xué)的技術(shù)觀

作為一種科學(xué)方法的研究成果，城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則必然要受到客觀規(guī)律的約束，有其自身的起源、內(nèi)容、分類與特點(diǎn)。

城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則可以追溯到19世紀(jì)歐斯曼的巴黎改建中對城市主要街道建筑立面的條例規(guī)定，及20世紀(jì)初美國紐約的土地使用分區(qū)管制規(guī)則,即建筑使用類別、容積與高度的控制。60年代，由于城市的快速生長，人們迫切感受到生活的環(huán)境品質(zhì)受到威脅，于是將城市設(shè)計(jì)的理念納入官方的公共政策，修改管制規(guī)則，而其中增加的“獎勵分區(qū)”辦法(每提供一定數(shù)目的城市公共空間即可獲得一定的建筑容積率作為補(bǔ)償)就是導(dǎo)則的雛形。以后，人們又根據(jù)實(shí)際需要陸續(xù)制訂了一系列關(guān)于街道景觀、建筑立面、鋪裝、廣告等的導(dǎo)則，并通過法定程序，使之成為城市設(shè)計(jì)的操作工具。

在我國現(xiàn)行的規(guī)劃體制與城市建設(shè)中，人們往往將導(dǎo)則的內(nèi)容與控制性詳細(xì)規(guī)劃混為一談，因?yàn)樗鼈兌际窃诳傮w規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行的局部地段與局部要素設(shè)計(jì)，但事實(shí)上兩者并不等同，具體表現(xiàn)在：研究對象上，控規(guī)主要反映物質(zhì)形體的內(nèi)容，大體涉及地塊范圍、性質(zhì)、布局以及道路、管線等工程技術(shù)問題，可以說主要是對二維平面的控制，盡管其也有對建筑容積率、高度等三維方面的管制，但也只基于具象的物質(zhì)形態(tài)而較少考慮人的因素;導(dǎo)則體現(xiàn)的是以“人”為本的思想，即從人的行為、心理諸如藝術(shù)性、可達(dá)性等出發(fā)，研究建筑空間布局與城市環(huán)境品質(zhì)之間的關(guān)系，使之反映、支持人的活動。從工作深度看，導(dǎo)則可以說是控規(guī)的精細(xì)化，尤其是對于某些特定地段(如某步行街)和特定要素(夜景、商業(yè)招牌等)的設(shè)計(jì)，控規(guī)已經(jīng)無法滿足人們對環(huán)境的要求，只有通過導(dǎo)則的具體規(guī)定才能保證實(shí)施的質(zhì)量。從表達(dá)方式看，控規(guī)主要是一些硬性的指標(biāo)與圖表，如現(xiàn)狀用地構(gòu)成表、地塊控制要素表、道路控制明細(xì)表等;而導(dǎo)則則是在定性、定量圖文結(jié)合方式下的彈性控制。以停車為例，詳規(guī)中只明確地塊的停車數(shù)與出入口方位，而導(dǎo)則的表達(dá)為：沿街建筑不宜直接開設(shè)機(jī)動車出入口，應(yīng)與相鄰建筑一起，通過街區(qū)內(nèi)部次干道、廣場等共同組織交通……直接面向人行道的停車場，應(yīng)通過圍墻、植物等隱藏于公共視線之外……開敞停車區(qū)域內(nèi)部造景面積不得少于5%，場內(nèi)造景體必須采取一定保護(hù)措施，以免被撞傷損壞。

城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則可以從不同角度進(jìn)行分類。從關(guān)系上看，大體可以分為總則與通則。總則指開發(fā)設(shè)計(jì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)目標(biāo)與用途，即一個(gè)總體思路，特別是城市開發(fā)建設(shè)中的價(jià)值理念和宏觀要求;通則是在總則指導(dǎo)下的具體要求，兩者關(guān)系類似于文章的主題思想與具體內(nèi)容。

從尺度上看，可以分為城市級、分區(qū)級與地段級三種，城市級導(dǎo)則具有政策取向的特點(diǎn)，一般作為城市總規(guī)的一個(gè)分支，研究開放空間、生態(tài)、文化等方面與城市設(shè)計(jì)相關(guān)的內(nèi)容，不單獨(dú)列出;分區(qū)級導(dǎo)則是導(dǎo)則研究的重點(diǎn)，其對象是相對獨(dú)立的街區(qū)，主要考慮與上一級規(guī)劃的銜接，景觀、生態(tài)及街區(qū)內(nèi)的特別領(lǐng)域如商業(yè)中心、大型公建等的整體協(xié)調(diào);地段級導(dǎo)則是具體建筑單體的設(shè)計(jì)層面，它是在分區(qū)級導(dǎo)則指導(dǎo)下由城市設(shè)計(jì)和管理人員對自己的設(shè)計(jì)開發(fā)項(xiàng)目提出的個(gè)性規(guī)定，常見的如為建筑師提供的用地規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)。

此外，導(dǎo)則尚有多種特殊形式：指令性導(dǎo)則，即無條件必須執(zhí)行的規(guī)定，文字表達(dá)多為“應(yīng)”、“應(yīng)該”、“必須”;選擇性導(dǎo)則，即為設(shè)計(jì)人員提供一種選擇權(quán)，文字表達(dá)多為“宜”、可”、“適于”;獎勵性導(dǎo)則，即達(dá)到某一標(biāo)準(zhǔn)可獲得某種額外的收益;定性導(dǎo)則，即提供一個(gè)選擇范圍，具體操作由設(shè)計(jì)人員在此范圍內(nèi)自行安排，如不規(guī)定明確的容積率，而指明項(xiàng)目需要的日照數(shù)量，設(shè)計(jì)人員可根據(jù)自己的設(shè)計(jì)與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行換算，得出不同的建筑高度與體量。

從導(dǎo)則的運(yùn)作看，其特點(diǎn)在于“設(shè)計(jì)城市而非設(shè)計(jì)建筑物”。城市是一個(gè)整體的系統(tǒng)化過程，如果沒有條例的約束，其間各種作用力必然會發(fā)生偏移甚至抵消，但是這種約束又不是對具體建筑物的描述，因?yàn)檫@個(gè)階段的具象設(shè)計(jì)往往是理想化的海市蜃樓。所以導(dǎo)則只是起引導(dǎo)作用，其功效類似于彈性的皮筋，在形變許可范圍內(nèi)可以任意變形，導(dǎo)則關(guān)心的正是這個(gè)形變的范圍，而不是形變的內(nèi)容，因而，導(dǎo)則并不會禁錮設(shè)計(jì)人員的創(chuàng)造力，反而會為其提供創(chuàng)作源泉，即一種“松弛的限定”與有限理性。如歷史上美國匹茲堡(Pittsburgh)某地區(qū)曾有這樣的設(shè)計(jì)規(guī)定：任何辦公大樓(群)設(shè)計(jì)必須盡可能的避免遮蔽市集廣場及蓋特威中心廣場等的日照。正是這一條例使得該區(qū)PPG工業(yè)總部大樓設(shè)計(jì)者——著名建筑師菲利普·約翰遜改變原先設(shè)計(jì)，將建筑從廣場南邊移至廣場兩側(cè)?？梢娺@種非具象的規(guī)定可以引導(dǎo)建筑設(shè)計(jì)，保證環(huán)境品質(zhì)。

所以, 把握好一個(gè)形變“度”的問題，導(dǎo)則確實(shí)可以做到“只設(shè)計(jì)城市而不設(shè)計(jì)建筑物”。正如林欽榮先生在《都市設(shè)計(jì)在臺灣》一書中所說的那樣，“它不在于保證最好的設(shè)計(jì)，而在于保障不使最壞的設(shè)計(jì)產(chǎn)生”。

3 　科學(xué)的自然觀

人類生活的外部空間大致可以分為天賦自然(沒有人工度的自然)、人工自然(人與自然作用的產(chǎn)物)和人類社會(一切社會關(guān)系的總和)三大部分，這里將其統(tǒng)稱為人類的生活環(huán)境，而這個(gè)環(huán)境的特質(zhì)在于“存在”與“演化”的統(tǒng)一。環(huán)境中任何存在的'事物都處于演化的過程中，而演化的最高階段就是現(xiàn)存環(huán)境的最高層次。可以認(rèn)為存在是環(huán)境在空間的積累，體現(xiàn)其空間屬性，演化則是環(huán)境在時(shí)間進(jìn)程中的積累，體現(xiàn)其時(shí)間屬性，這就是環(huán)境的時(shí)空觀。導(dǎo)則要想真正解決人與自然、社會以及環(huán)境的矛盾，就必須遵循這一規(guī)律。

面對環(huán)境在空間范圍內(nèi)的展開，導(dǎo)則將其中的各個(gè)元素以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)組織起來，形成功能化的、有審美屬性的整體。以一個(gè)地區(qū)的開發(fā)為例，開發(fā)商可能有成百上千個(gè)，每一個(gè)開發(fā)商就是一個(gè)開發(fā)要素，他們的共同開發(fā)形成一個(gè)開發(fā)層次。因?yàn)樗麄兏髯杂凶约翰煌睦媾c想法，若不加以約束任其發(fā)展，其結(jié)果必然是各自為政，支離破碎。所以導(dǎo)則事先為這個(gè)層次制訂出共同的行為框架，以保證在總體統(tǒng)一大前提下的創(chuàng)作發(fā)揮。歷史上美國紐約下曼哈頓地區(qū)的炮臺公園(BatteryPark)開發(fā)方案，就是在擬訂導(dǎo)則的控制下，由數(shù)家開發(fā)公司以土地租賃方式，分區(qū)開發(fā)，最終完成的成功案例。

一般地說，外部條件和環(huán)境變化，以及時(shí)間的推移會導(dǎo)致每一種城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則都會有自己一定的使用年限，即時(shí)效性。在這個(gè)時(shí)效范圍內(nèi)，雖然設(shè)計(jì)子項(xiàng)目在整體發(fā)展過程中分處不同的歷史階段，但仍然可以通過導(dǎo)則的彈性控制，形成地區(qū)的總印象與總特征，保證短期過程的高質(zhì)量。同時(shí)，導(dǎo)則本身也有隨時(shí)間進(jìn)程而不斷調(diào)整補(bǔ)充的需要，新的發(fā)展和條件的變化不斷滲入原有導(dǎo)則，對其作進(jìn)一步的完善，這就與傳統(tǒng)的“終端式”設(shè)計(jì)成果有著明顯的不同。事物的演化并非一個(gè)閉合的圓圈，而是一個(gè)螺旋上升的過程，先前循環(huán)的最高點(diǎn)將成為后續(xù)循環(huán)的起點(diǎn), 所以導(dǎo)則不強(qiáng)調(diào)得出終極式結(jié)果，而是依據(jù)各種反饋渠道，不斷調(diào)整，保持與城市發(fā)展和建設(shè)需求的同步。

紐約市分區(qū)管制中開放空間規(guī)則的發(fā)展過程就充分證明了這一點(diǎn)：1961年，規(guī)則規(guī)定建筑若設(shè)置沿街廣場，最大樓地板指數(shù)可達(dá)18，于是廣場增多。但過多的廣場又破壞了道路的延續(xù)性，因此幾年后改為建筑若提供室內(nèi)公共空間，最大樓地板指數(shù)可增至21.6，接著又因?yàn)榻ㄖ叨仍黾訉Σ晒獠焕?961年又進(jìn)一步改為建筑高度與形狀依據(jù)日照曲線或是否遮擋日照而定，只要符合新的采光標(biāo)準(zhǔn)，就可獲得批準(zhǔn)。

4　科學(xué)技術(shù)方法論

科學(xué)技術(shù)方法論是人們在科學(xué)技術(shù)研究中所應(yīng)用的各種方法的哲學(xué)概括，現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，尤其是其制訂過程，充分體現(xiàn)了這一思想。

系統(tǒng)論的實(shí)質(zhì)在于“整體大于局部之和”。對于導(dǎo)則而言，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是橫向?qū)用?，即制訂?dǎo)則所依據(jù)的學(xué)科內(nèi)容，不僅是純粹的建筑學(xué)知識，而是各種被傳統(tǒng)學(xué)科分割開的多門學(xué)科的有機(jī)貫穿，如規(guī)劃學(xué)、交通學(xué)、心理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等等，它們與城市設(shè)計(jì)一起形成了一種互有交集的半網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，而不再是簡單的包含或不包含的樹形關(guān)系，在這個(gè)半網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，城市設(shè)計(jì)成為一種貫穿所有相關(guān)領(lǐng)域的“環(huán)境觀”與共享的“價(jià)值觀”。正因?yàn)槠洳捎米匀豢茖W(xué)與人文科學(xué)、定性與定量相結(jié)合的方式，設(shè)計(jì)導(dǎo)則才能對本不屬于工程技術(shù)領(lǐng)域的內(nèi)容，如文化、心理、精神等加以研究，并使之達(dá)到工程技術(shù)應(yīng)用與管理的水平。二是縱向?qū)用?，即在某一具體導(dǎo)則制訂過程中，以城市的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)為指導(dǎo)思想,使自身的個(gè)案與之契合，即整體著眼，部分入手，彼此協(xié)調(diào)，從而制訂出一套“既使整體優(yōu)化，又不使局部損失過大”的方案。

控制論(Cybernetics)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)于導(dǎo)則的循環(huán)與反饋機(jī)制。前已闡明，現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則并非終極式的設(shè)計(jì)成果，因?yàn)槌鞘性O(shè)計(jì)目標(biāo)相當(dāng)復(fù)雜，所以導(dǎo)則只是一種“有限理性” 的階段性結(jié)果，并以此作為后一次發(fā)展、完善的基礎(chǔ)，如此永續(xù)循環(huán)。那么這個(gè)循環(huán)的關(guān)鍵就在于反饋機(jī)制，即將輸出部分轉(zhuǎn)引為輸入，再對輸出過程產(chǎn)生影響，導(dǎo)則的制訂過程中，反饋機(jī)制有二：一是階段性成果完成以前的多元參與過程，其間專業(yè)人士與決策者、跨學(xué)科組織以及公眾協(xié)商討論，從而使導(dǎo)則在實(shí)施前就可以糾正一些錯誤與偏差，完成階段小循環(huán)。二是階段性成果完成以后，通過使用狀況的反饋或是設(shè)計(jì)審議制度，修改原導(dǎo)則產(chǎn)生新導(dǎo)則的過程，此次反饋可以調(diào)整實(shí)際情況與希望狀態(tài)之間的差異，實(shí)現(xiàn)階段大循環(huán)，從而使導(dǎo)則在制訂的全過程中都具備自我修復(fù)的能力。

一切不同質(zhì)的系統(tǒng)，從無序走向有序，可以產(chǎn)生“耗散結(jié)構(gòu)”，上文提到導(dǎo)則具有自我修復(fù)能力，說明其具備這樣的特點(diǎn)。產(chǎn)生“耗散結(jié)構(gòu)”的關(guān)鍵在于系統(tǒng)的開放性，因?yàn)橹挥虚_放的系統(tǒng)才能不斷與環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)與能量的交換，減熵增序，實(shí)現(xiàn)自組織過程。導(dǎo)則制訂過程中的“多元參與、雙重決策”過程使之具備了這種條件，它包括由上而下的政府決策，同級跨學(xué)科組織的多方論證補(bǔ)充和由下而上的公眾參與,最后由專業(yè)人員協(xié)調(diào)統(tǒng)一。正是通過這種多渠道的自由論證，相互交流，才能找出符合各種階層利益的契合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的動態(tài)平衡。

5 　我國城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的運(yùn)作

我國目前正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的騰飛階段，這必將導(dǎo)致城市化進(jìn)程的加速。

1980年，我國的城市化水平為14%，1995年猛增至29%，全國城市建設(shè)中掀起轟轟烈烈的“創(chuàng)建熱”。由于城市化進(jìn)程初期的無序性及缺乏科學(xué)指導(dǎo)，因而產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)甚至是災(zāi)難性后果：人口激增、農(nóng)田退化、交通阻塞、環(huán)境污染。于是，人們提出“既有現(xiàn)代化設(shè)施，又要和大自然融合，創(chuàng)造人類適宜的未來居住環(huán)境”的口號。一方面，城市決策者意識到城市發(fā)展必須要有一個(gè)品質(zhì)優(yōu)良的城市環(huán)境，“環(huán)境意識”逐步形成。另一方面，由于生活水平的提高，廣大群眾逐步由衣食住行等基本需要向交往、自我實(shí)現(xiàn)等高層次需要邁進(jìn)。加之20世紀(jì)70年代以來，城市設(shè)計(jì)理論和方法逐步從西方系統(tǒng)引入我國，許多專家學(xué)者紛紛對此進(jìn)行探討，并初步形成我國的設(shè)計(jì)體系，而近年來國內(nèi)許多大城市的國內(nèi)外招標(biāo)與項(xiàng)目研究更是促進(jìn)了我國城市設(shè)計(jì)水平的提高，這一切給導(dǎo)則的運(yùn)作提供了難得的歷史機(jī)遇。

目前導(dǎo)則在我國的運(yùn)作尚處于探索性的起步階段，但已得到重視和關(guān)注。建設(shè)部和中國城市規(guī)劃學(xué)會正在組織有關(guān)導(dǎo)則的編制規(guī)范問題;部分城市建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)編制了實(shí)施性導(dǎo)則，如北海市的“美化工程”實(shí)施導(dǎo)則，上海靜安寺地區(qū)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，深圳市的城市設(shè)計(jì)指引，徐州市的城市設(shè)計(jì)圖則等;此外還有許多城市正處于導(dǎo)則的制定、籌劃過程之中。從越來越多的關(guān)注不難看出，人們對導(dǎo)則的有效性已經(jīng)達(dá)成初步的共識。

導(dǎo)則的整體運(yùn)作也存在著一些問題。首先，城市設(shè)計(jì)在我國建設(shè)階段的法律地位尚未確立，從編制到審批都沒有明確的法律依據(jù)，所以編制的方法、內(nèi)容、深度沒有定論，即使編定成型，有關(guān)部門也無法審批。同時(shí)，導(dǎo)則等城市設(shè)計(jì)成果的法制化過程也不完善，相關(guān)單位還沒有意識到導(dǎo)則也是他們必須遵守的法律條文。相比之下，發(fā)達(dá)國家城市設(shè)計(jì)的良性循環(huán)很大程度上取決于國家政策法令的扶持，以城市設(shè)計(jì)制度與審查許可制度等法律形式強(qiáng)力推行。所以，城市設(shè)計(jì)及其成果的規(guī)范和法制化是一個(gè)迫在眉睫的問題。

其次，導(dǎo)則運(yùn)作系統(tǒng)的開放度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到規(guī)定要求。封建家長式的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)在中國管理體系中起著重要作用，領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)指示、甚至一句話往往就成了超越一切的“定音錘”;同時(shí)，不少決策者注重“短期效應(yīng)”與“業(yè)績觀”，忽視城市建設(shè)的客觀規(guī)律，因而經(jīng)常發(fā)生不考慮實(shí)際社會、經(jīng)濟(jì)與自然氣候條件的盲目建設(shè)之舉。

再則，現(xiàn)階段我國設(shè)計(jì)師主要是為決策者與業(yè)主服務(wù)，組織跨學(xué)科專家與廣大群眾參與決策在很多地方只是走過場的形式，一個(gè)座談會，幾張調(diào)查表，僅此而已。于是反饋渠道形同虛設(shè)，系統(tǒng)開放性大大削弱，自組織過程不復(fù)存在，導(dǎo)則與傳統(tǒng)的管理手段如出一轍。因此，我們的任務(wù)在于提高系統(tǒng)的開放性與透明度，保證多元決策、尤其是公眾參與制度的實(shí)施，在公平競爭的原則下達(dá)成協(xié)議，解決設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)多重性的問題。

城市設(shè)計(jì)的普及教育也刻不容緩，因?yàn)樗粌H可以提高廣大群眾的環(huán)境審美素質(zhì)，激發(fā)參與意識，還能成為設(shè)計(jì)成果維護(hù)的基石與合理開發(fā)的資金來源。

不僅如此，現(xiàn)階段普遍存在著導(dǎo)則設(shè)計(jì)部門與規(guī)劃管理部門脫節(jié)的現(xiàn)象，往往是各成體系，互不相通，所以操作過程中必然會產(chǎn)生矛盾，而實(shí)際上這兩個(gè)部門從設(shè)計(jì)一開始就應(yīng)該緊密配合，具體表現(xiàn)在三個(gè)環(huán)節(jié)：一是導(dǎo)則制訂前，以規(guī)劃部門的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃為原則確定城市設(shè)計(jì)的總體構(gòu)思。二是導(dǎo)則制訂過程中與規(guī)劃部門的雙向磨合過程，即在城市設(shè)計(jì)初步成型的基礎(chǔ)上，規(guī)劃部門研制調(diào)整規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，經(jīng)量化再反饋給設(shè)計(jì)導(dǎo)則，同時(shí)加入精神、文化方面的內(nèi)容。三是導(dǎo)則制訂完成以后，規(guī)劃部門根據(jù)導(dǎo)則的管理監(jiān)督過程。只有這兩個(gè)部門的通力合作，才能真正將設(shè)計(jì)與規(guī)劃融合起來，保證導(dǎo)則的實(shí)際運(yùn)作。

綜上所述，城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則對于我們今天開展城市建設(shè)具有重要的科學(xué)意義。它不僅體現(xiàn)了當(dāng)代科學(xué)方法論的一些基本思想，而且通過對人行為心理和城市環(huán)境空間屬性的研究，能夠找出城市規(guī)劃建設(shè)中各種集團(tuán)利益的有效契合點(diǎn)，以富有生長彈性的規(guī)定作為項(xiàng)目實(shí)施的行動構(gòu)架，進(jìn)而為管理部門提供長期有效的技術(shù)支持。雖然今天人們對它的研究剛剛起步，其運(yùn)作過程亦遇到諸多困難，但我們相信，經(jīng)過大家不懈的努力與實(shí)踐，必能進(jìn)一步提高對它的認(rèn)識與理解，適應(yīng)當(dāng)前城市建設(shè)從“量變”到“質(zhì)變”的轉(zhuǎn)型階段的需要，并使其在實(shí)際操作中，發(fā)揮更大功效。

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發(fā)改委：發(fā)布《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》

中國網(wǎng)地產(chǎn)訊 4月9日，國家發(fā)改委發(fā)布關(guān)于印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》的通知。

具體條款如下：

以深化改革戶籍制度和基本公共服務(wù)提供機(jī)制為路徑，打破阻礙勞動力自由流動的不合理壁壘，促進(jìn)人力資源優(yōu)化配置。

（一）督促城區(qū)常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制。督促Ⅱ型大城市和中小城市（含設(shè)區(qū)市和縣級市）堅(jiān)決貫徹《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)勞動力和人才社會性流動體制機(jī)制改革的意見》，全面取消落戶限制，進(jìn)一步促進(jìn)勞動力和人才社會性流動。（公安部、發(fā)展改革委、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（二）推動城區(qū)常住人口300萬以上城市基本取消重點(diǎn)人群落戶限制。督促除個(gè)別超大城市外的其他超大特大城市和Ⅰ型大城市堅(jiān)持存量優(yōu)先原則，取消進(jìn)城就業(yè)生活5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的新生代農(nóng)民工、農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)城的人口等重點(diǎn)人群落戶限制。推動Ⅰ型大城市探索進(jìn)城常住的建檔立卡農(nóng)村貧困人口應(yīng)落盡落。鼓勵有條件的Ⅰ型大城市全面取消落戶限制、超大特大城市取消郊區(qū)新區(qū)落戶限制。（公安部、發(fā)展改革委、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（三）促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在城市便捷落戶。鼓勵各城市政府簡化戶籍遷移手續(xù)，加強(qiáng)落戶政策宣傳，開通線上申請審核系統(tǒng)，大幅提高落戶便利性。推動超大特大城市和Ⅰ型大城市改進(jìn)積分落戶政策，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。（公安部、發(fā)展改革委、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（四）推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口。出臺國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。提高居住證發(fā)證量和含金量，推動未落戶常住人口逐步享有與戶籍人口同等的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。運(yùn)用信息化手段建設(shè)便捷高效的公共服務(wù)平臺，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌進(jìn)度，完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)跨省異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算制度，做好社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，方便人口流動。增加學(xué)位供給，健全以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)入園政策，使其在流入地享有普惠性學(xué)前教育。以解決新市民住房問題為主要出發(fā)點(diǎn)，完善住房保障體系。（發(fā)展改革委、財(cái)政部、公安部、人力資源社會保障部、衛(wèi)生健康委、教育部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場監(jiān)管總局、醫(yī)保局、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（五）大力提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力。深入實(shí)施新生代農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃，加強(qiáng)對新生代農(nóng)民工等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能培訓(xùn)。支持企業(yè)特別是規(guī)模以上企業(yè)或吸納農(nóng)民工較多企業(yè)開展崗前培訓(xùn)、新型學(xué)徒制培訓(xùn)和崗位技能提升培訓(xùn)，并按規(guī)定給予培訓(xùn)補(bǔ)貼。（人力資源社會保障部、教育部、財(cái)政部、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（六）加大“人地錢掛鉤”配套政策的激勵力度。提高城市政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶積極性，加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金支持力度，加大新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)與吸納落戶數(shù)量掛鉤力度。維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，不得強(qiáng)行要求其轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益或?qū)⒋俗鳛槁鋺羟爸脳l件；按照依法自愿有償原則，探索其轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益的具體辦法。探索利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立各城市城區(qū)常住人口等的常態(tài)化統(tǒng)計(jì)機(jī)制，為政策制定提供支撐。（財(cái)政部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、發(fā)展改革委、統(tǒng)計(jì)局、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

三、優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局

完善和落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域承載能力，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局，形成高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)。

（七）加快發(fā)展重點(diǎn)城市群。加快實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略。全面實(shí)施城市群發(fā)展規(guī)劃，推動哈長、長江中游、中原、北部灣城市群建設(shè)取得階段性進(jìn)展，支持關(guān)中平原城市群規(guī)劃實(shí)施聯(lián)席會議制度落地生效，推動蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群健全一體化發(fā)展工作機(jī)制，促進(jìn)天山北坡、滇中等邊疆城市群及山東半島、黔中等省內(nèi)城市群發(fā)展。（發(fā)展改革委、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、生態(tài)環(huán)境部、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（八）編制成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要。加快推進(jìn)規(guī)劃編制實(shí)施，促進(jìn)重慶市、四川省通力協(xié)作，加大成渝地區(qū)發(fā)展統(tǒng)籌力度，發(fā)揮中心城市帶動作用，加強(qiáng)交通、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、民生政策對接，共同建設(shè)具有全國影響力的科技創(chuàng)新中心，加快培育形成新動力源。（發(fā)展改革委、重慶市和四川省有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（九）大力推進(jìn)都市圈同城化建設(shè)。深入實(shí)施《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，建立中心城市牽頭的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，支持南京、西安、福州等都市圈編制實(shí)施發(fā)展規(guī)劃。以軌道交通為重點(diǎn)健全都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施，有序規(guī)劃建設(shè)城際鐵路和市域（郊）鐵路，推進(jìn)中心城市軌道交通向周邊城鎮(zhèn)合理延伸，實(shí)施“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程。支持重點(diǎn)都市圈編制多層次軌道交通規(guī)劃。（發(fā)展改革委、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、生態(tài)環(huán)境部、國鐵集團(tuán)、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（十）提升中心城市能級和核心競爭力。優(yōu)化發(fā)展直轄市、省會城市、計(jì)劃單列市、重要節(jié)點(diǎn)城市等中心城市，強(qiáng)化用地等要素保障，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局。完善部分中心城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)和管轄范圍，解決發(fā)展空間嚴(yán)重不足問題。（發(fā)展改革委、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、民政部、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（十一）推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。加快印發(fā)指導(dǎo)意見，明確發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)，加大要素保障力度和政策扶持力度，抓緊補(bǔ)上新冠肺炎疫情發(fā)生后暴露出來的短板弱項(xiàng)，推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級擴(kuò)能、市政公用設(shè)施提擋升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效。（發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（十二）規(guī)范發(fā)展特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)。強(qiáng)化底線約束，嚴(yán)格節(jié)約集約利用土地、嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)控“房地產(chǎn)化”傾向，進(jìn)一步深化淘汰整改。強(qiáng)化政策激勵，加強(qiáng)用地和財(cái)政建設(shè)性資金保障，鼓勵省級政府通過下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、設(shè)立省級專項(xiàng)資金等方式擇優(yōu)支持，在有條件區(qū)域培育一批示范性的精品特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)。強(qiáng)化正面引導(dǎo)，制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展導(dǎo)則，挖掘推廣第二輪全國特色小鎮(zhèn)典型經(jīng)驗(yàn)。（發(fā)展改革委、自然資源部、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、體育總局、林草局、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（十三）推進(jìn)邊境地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。在邊境地區(qū)推進(jìn)潛力型城鎮(zhèn)以產(chǎn)聚人、戰(zhàn)略支點(diǎn)型城鎮(zhèn)以城聚產(chǎn)，打造以內(nèi)陸鄰近的大中城市為輻射源、邊境縣級市及地級市市轄區(qū)為樞紐、邊境口岸和小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、邊境特色小鎮(zhèn)為散點(diǎn)的邊境一線城鎮(zhèn)廊帶。推進(jìn)興邊富民行動，改善邊境一線城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，建設(shè)沿邊抵邊公路。實(shí)施守邊固邊工程。（發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部、交通運(yùn)輸部、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（十四）推進(jìn)大型搬遷安置區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。順應(yīng)大型搬遷安置區(qū)轉(zhuǎn)向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)新階段的發(fā)展要求，加快推進(jìn)搬遷人口市民化進(jìn)程，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐，幫助搬遷人口盡快解決穩(wěn)定發(fā)展問題，適應(yīng)新環(huán)境、融入新社區(qū)。（發(fā)展改革委、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（十五）優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。統(tǒng)籌新生城市培育和收縮型城市瘦身強(qiáng)體，按程序推進(jìn)具備條件的非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市，有序推進(jìn)“縣改市”“縣改區(qū)”“市改區(qū)”，穩(wěn)妥調(diào)減收縮型城市市轄區(qū)，審慎研究調(diào)整收縮型縣（市）。全面完成各?。▍^(qū)、市）設(shè)鎮(zhèn)設(shè)街道標(biāo)準(zhǔn)制定工作，合理推進(jìn)“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）改街道”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。（民政部、發(fā)展改革委、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

四、提升城市綜合承載能力

著眼于增強(qiáng)人口經(jīng)濟(jì)承載和資源優(yōu)化配置等核心功能，健全城市可持續(xù)發(fā)展體制機(jī)制，提升城市發(fā)展質(zhì)量。

（十六）補(bǔ)齊城市公共衛(wèi)生短板。改革完善疾病預(yù)防控制體系，健全公共衛(wèi)生重大風(fēng)險(xiǎn)研判、評估、決策、防控協(xié)同機(jī)制，完善重大疫情預(yù)警、救治和應(yīng)急處置機(jī)制，強(qiáng)化重要物資儲備，推動城市群、都市圈內(nèi)城市建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。整治城市環(huán)境衛(wèi)生死角，建立嚴(yán)格檢疫、定點(diǎn)屠宰、冷鮮上市的畜禽產(chǎn)品供應(yīng)體系，健全污水收集處理和生活垃圾分類處理設(shè)施。（衛(wèi)生健康委、發(fā)展改革委、應(yīng)急管理部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（十七）改善城市公用設(shè)施。健全城市路網(wǎng)系統(tǒng)，完善公交專用道、非機(jī)動車和行人交通系統(tǒng)、行人過街設(shè)施。完善市政管網(wǎng)和排水防澇設(shè)施。健全停車場、智能快件箱、社區(qū)菜市場等便民設(shè)施。擴(kuò)大普惠性養(yǎng)老、幼兒園和托育服務(wù)供給。實(shí)施全民健康保障工程、全民健身提升工程、智慧廣電公共服務(wù)工程。（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、教育部、民政部、衛(wèi)生健康委、商務(wù)部、體育總局、廣電總局、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（十八）實(shí)施新型智慧城市行動。完善城市數(shù)字化管理平臺和感知系統(tǒng)，打通社區(qū)末端、織密數(shù)據(jù)網(wǎng)格，整合衛(wèi)生健康、公共安全、應(yīng)急管理、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源，深化政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，支撐城市健康高效運(yùn)行和突發(fā)事件快速智能響應(yīng)。（發(fā)展改革委、衛(wèi)生健康委、公安部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、應(yīng)急管理部、交通運(yùn)輸部、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（十九）加快推進(jìn)城市更新。改造一批老舊小區(qū)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，引導(dǎo)發(fā)展社區(qū)便民服務(wù)。改造一批老舊廠區(qū)，通過活化利用工業(yè)遺產(chǎn)和發(fā)展工業(yè)旅游等方式，將“工業(yè)銹帶”改造為“生活秀帶”、雙創(chuàng)空間、新型產(chǎn)業(yè)空間和文化旅游場地。改造一批老舊街區(qū)，引導(dǎo)商業(yè)步行街、文化街、古城古街打造市民消費(fèi)升級載體，因地制宜發(fā)展新型文旅商業(yè)消費(fèi)聚集區(qū)。改造一批城中村，探索在政府引導(dǎo)下工商資本與農(nóng)民集體合作共贏模式。開展城市更新改造試點(diǎn)，提升城市品質(zhì)和人居環(huán)境質(zhì)量。（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、民政部、自然資源部、商務(wù)部、文化和旅游部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（二十）改革建設(shè)用地計(jì)劃管理方式。推動建設(shè)用地資源向中心城市和重點(diǎn)城市群傾斜。鼓勵盤活低效存量建設(shè)用地，控制人均城市建設(shè)用地面積。修改土地管理法實(shí)施條例并完善配套制度，分步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用更多由省級政府負(fù)責(zé)，將由國務(wù)院行使的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批權(quán)以及永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃的土地征收審批權(quán)，授權(quán)省級政府或委托試點(diǎn)地區(qū)的省級政府實(shí)施。探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。（發(fā)展改革委、自然資源部、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（二十一）改革城市投融資機(jī)制。在防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、合理處置存量債務(wù)的前提下，完善與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相匹配的投融資工具。支持符合條件企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目、城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目、特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目等。鼓勵開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則和職能定位，對投資運(yùn)營上述項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行綜合授信，加大中長期貸款投放規(guī)模和力度。（人民銀行、銀保監(jiān)會、財(cái)政部、發(fā)展改革委、開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（二十二）改進(jìn)城市治理方式。推動城市政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、治理方式向精細(xì)化轉(zhuǎn)型、配套資源向街道社區(qū)下沉。加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理，引導(dǎo)社會組織、社會工作者和志愿者等參與，大幅提高城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率。提高國土空間規(guī)劃水平，順應(yīng)城市發(fā)展邏輯和文化傳承，落實(shí)適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀的新時(shí)期建筑方針，加強(qiáng)建筑設(shè)計(jì)和城市風(fēng)貌管理，提高城市綠色建筑占新建建筑比重。（民政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、自然資源部、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

五、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

突出以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動和公共資源合理配置。

（二十三）加快推進(jìn)國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革探索。指導(dǎo)試驗(yàn)區(qū)分別制定實(shí)施方案。推動試驗(yàn)區(qū)在健全城鄉(xiāng)人口遷徙制度、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能、搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺等方面先行先試，引導(dǎo)縣級土地儲備公司和融資平臺公司參與相關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押，加快探索行之有效的改革發(fā)展路徑。（發(fā)展改革委、公安部、自然資源部、人民銀行、有關(guān)省級部門等負(fù)責(zé)）

（二十四）全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市。出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見。允許農(nóng)民集體妥善處理產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償關(guān)系后，依法收回農(nóng)民自愿退出的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)，按照國土空間規(guī)劃確定的經(jīng)營性用途入市。啟動新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。（自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（二十五）加快引導(dǎo)工商資本入鄉(xiāng)發(fā)展。開展工商資本入鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)。發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資和國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金作用，支持引導(dǎo)工商資本和金融資本入鄉(xiāng)發(fā)展。培育一批城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目，形成承載城鄉(xiāng)要素跨界配置的有效載體，在長江流域開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)。允許符合條件的入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員在原籍地或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶并依法享有相關(guān)權(quán)益。（中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國工商聯(lián)、發(fā)展改革委、人民銀行、公安部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

（二十六）促進(jìn)城鄉(xiāng)公共設(shè)施聯(lián)動發(fā)展。推進(jìn)實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的污水垃圾收集處理、城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)的冷鏈物流、城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場一體化改造、城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施一體化布局、市政供水供氣供熱向城郊村延伸、鄉(xiāng)村旅游路產(chǎn)業(yè)路等城鄉(xiāng)聯(lián)動建設(shè)項(xiàng)目，加快發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體和縣域醫(yī)共體。（發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、教育部、衛(wèi)生健康委、文化和旅游部、省級有關(guān)部門等負(fù)責(zé)）

六、組織實(shí)施

（二十七）強(qiáng)化部際協(xié)同。國家發(fā)展改革委依托城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議制度，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)督促，并總結(jié)推廣第三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)等典型經(jīng)驗(yàn)。各有關(guān)部門要細(xì)化制定具體措施，調(diào)動本系統(tǒng)力量扎實(shí)推進(jìn)。

（二十八）壓實(shí)地方責(zé)任。省級發(fā)展改革委要牽頭會同省級其他有關(guān)部門，結(jié)合實(shí)際做好組織調(diào)度和任務(wù)分解。市縣級政府要將各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到事，確保任務(wù)落地生效。

規(guī)劃理念主要體現(xiàn)在規(guī)劃編制的哪些個(gè)方面？

年以來，各地鄉(xiāng)村振興規(guī)劃陸續(xù)出臺，成效顯著，但有些規(guī)劃在編制理念方面仍存在一些問題，需警惕。

防止以行政級別來劃分城鄉(xiāng)

改革開放以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制改革的探索我國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生城鄉(xiāng)規(guī)劃編制改革的探索了巨大變化，農(nóng)業(yè)人口數(shù)量大幅減少，以農(nóng)業(yè)為主業(yè)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制改革的探索的居民點(diǎn)也逐步縮小，但城鄉(xiāng)規(guī)劃編制改革的探索我國農(nóng)村工作目標(biāo)所涉及的區(qū)域及人口對象基本沒有變化，政策未做適應(yīng)性調(diào)整，這給農(nóng)村工作帶來了不小的困擾。

當(dāng)前最突出的問題是，大量投入農(nóng)村建設(shè)的資源實(shí)際都投向了城市，很多農(nóng)業(yè)支持政策實(shí)際上支持了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這種情形不僅影響到對農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策的評估，也是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然演化趨勢的扭曲，不利于農(nóng)村農(nóng)業(yè)投入效率的提高，也不利于國民經(jīng)濟(jì)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

因此，需要改變現(xiàn)有主要按政府行政級別和戶籍人口定義來劃分城鄉(xiāng)的做法，探索制定新的依據(jù)人口規(guī)模和人口密度為標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)區(qū)劃政策。

防止違反城鄉(xiāng)人口布局規(guī)律

尊重城鄉(xiāng)人口布局規(guī)律，是鄉(xiāng)村規(guī)劃合理性的基礎(chǔ)。

首先，從我國實(shí)際出發(fā)，鄉(xiāng)村規(guī)劃對城鄉(xiāng)人口布局要有一個(gè)合理的前瞻判斷，不能按現(xiàn)有農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口的規(guī)模制定規(guī)劃，更不能把大量人口“回流”農(nóng)村的幻想作為制定規(guī)劃的基礎(chǔ)。

其次，我國鄉(xiāng)村將形成大量小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃必須對此有所考慮。專業(yè)農(nóng)戶擁有較大的土地經(jīng)營面積，并依托土地形成分散居住格局，這是現(xiàn)代農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的普遍現(xiàn)象。這樣就會形成與現(xiàn)在自然村數(shù)量大體對應(yīng)的約300萬個(gè)小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)，這意味著目前很多公共服務(wù)設(shè)施派不上用場。

再次，在城鎮(zhèn)合理分布的條件下，專業(yè)農(nóng)戶可以與城市居民就近共享城市的公共服務(wù)。據(jù)研究分析，距離中小城市30分鐘路程以內(nèi)的農(nóng)村地域，各項(xiàng)反映農(nóng)業(yè)活力的指標(biāo)都比較高。

最后，確定合理的“最小人口規(guī)模村莊”。能支撐一個(gè)優(yōu)質(zhì)小學(xué)存在的人口規(guī)模，通常是鄉(xiāng)村人口得以穩(wěn)定的最小規(guī)模。據(jù)估算這樣的規(guī)模通常為8000人至9000人。如果明顯低于這個(gè)規(guī)模的居民點(diǎn)，在較長的時(shí)間里，人口會有外遷壓力，直至收縮為小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)。鄉(xiāng)村規(guī)劃須注意這個(gè)情形。

防止鄉(xiāng)村旅游過度化

一些地方推出的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃多把鄉(xiāng)村旅游放在一個(gè)重要位置，這個(gè)傾向值得警惕。日本著名規(guī)劃師橫松先生就表示，日本政府曾出臺的鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展計(jì)劃就弊大于利，因?yàn)槿毡镜泥l(xiāng)村旅游需求不足以支持鄉(xiāng)村旅游設(shè)施的正常運(yùn)行，大量旅游資源過剩，實(shí)際上降低了日本農(nóng)民的收入，也影響了日本農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

此外，當(dāng)前鄉(xiāng)村規(guī)劃的另一個(gè)熱點(diǎn)是發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)。有機(jī)農(nóng)業(yè)在歐盟發(fā)達(dá)國家已經(jīng)有幾十年的發(fā)展歷史，但至今種植面積也不超過總面積的10%。美國有機(jī)食品的銷售額目前為350億美元，但2014年美國農(nóng)業(yè)與食品行業(yè)的GDP為8350億美元，前者為后者的4.2%。若統(tǒng)一為GDP指標(biāo)，這個(gè)數(shù)值可能更小。

鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)部署重點(diǎn)，還是應(yīng)該通過土地整治提高大田作物的國際市場競爭力，確?！帮埻攵嗽谥袊俗约菏稚稀薄?/p>

防止農(nóng)村公共品過度供給

從農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)可以看到，農(nóng)村居民點(diǎn)的公共服務(wù)設(shè)施并不多，農(nóng)民實(shí)際上大多都是和就近的城市居民共享城市公共服務(wù)。有的村莊大搞綠地、大廣場，甚至亭臺樓閣、華表石雕等。鄉(xiāng)村規(guī)劃須對此類情形加以警惕，要防止農(nóng)村公共品過度供給。

讓農(nóng)民便捷地和城市居民共享公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)是編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的重要指導(dǎo)思想。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要做多方面的改革。此外，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的編制如果拋開城市體系就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，不遵循我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際情況和規(guī)律，鄉(xiāng)村建設(shè)將效率低下而且不堪重負(fù)